新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)任務(wù)拆解：哪些是試點(diǎn)該做的，哪                   些是頂層設(shè)計(jì)該做的

“《試點(diǎn)方案》規(guī)定了5項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)，64個(gè)地區(qū)的試點(diǎn)內(nèi)容各有側(cè)重，不會(huì)平均用力。”一位地方試點(diǎn)官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹，整體來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)這兩項(xiàng)試點(diǎn)內(nèi)容尤為引人關(guān)注。

該官員指出，這兩項(xiàng)試點(diǎn)內(nèi)容不僅要靠地方的試點(diǎn)探索，更要靠中央的頂層設(shè)計(jì)。“新型城鎮(zhèn)化是新事物，但試點(diǎn)先行并非新思路，我建議國家在推進(jìn)試點(diǎn)的過程中，要做到地方試點(diǎn)與頂層設(shè)計(jì)的有機(jī)結(jié)合，并分辨清楚哪些是試點(diǎn)該做的，哪些是頂層設(shè)計(jì)該做的，做好改革的優(yōu)先順序。”

應(yīng)合理確定基本公共服務(wù)支出的政府間事權(quán)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要多大成本，怎么分擔(dān)？這是包括試點(diǎn)在內(nèi)的各個(gè)地方政府非常關(guān)心的內(nèi)容。

從21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道掌握的安徽、江蘇、福建晉江和廣東東莞四個(gè)試點(diǎn)的工作方案來看，它們大都原則性地提出了政府合理負(fù)擔(dān)、企業(yè)依法負(fù)擔(dān)和個(gè)人自愿負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。

值得關(guān)注的是，東莞估算了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本為每人20萬元，其中政府成本16.7萬。

“不同地區(qū)估算出來的成本不同，總成本涉及到政府、企業(yè)和個(gè)人投入，其中最值得關(guān)注的是政府的投入成本，這是大頭，而企業(yè)和個(gè)人需要承擔(dān)的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)部分更多地通過執(zhí)行《勞動(dòng)法》去落實(shí)。”國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部副研究員王列軍對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析。

在前述四個(gè)試點(diǎn)中，只有東莞提出了五類基本公共服務(wù)的實(shí)施路徑和分擔(dān)辦法。其中，在義務(wù)教育方面，主要通過完善積分入學(xué)制度、向民辦學(xué)校購買服務(wù)、建立與經(jīng)常性教育支出掛鉤的市內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系解決；在社保方面，主要強(qiáng)化企業(yè)依法繳納社保、落實(shí)同工同酬、加強(qiáng)技能培訓(xùn)的投入責(zé)任。政府方面，對(duì)戶籍居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)助按照現(xiàn)行分配原則分擔(dān)，醫(yī)療保險(xiǎn)建議省級(jí)財(cái)政在承擔(dān)基數(shù)支出的同時(shí)，加大對(duì)超出基數(shù)部分支出的轉(zhuǎn)移責(zé)任。

在醫(yī)療衛(wèi)生方面，主要通過加大財(cái)政和社會(huì)資本投入，提高供給質(zhì)量和能力。在現(xiàn)有分擔(dān)體制基礎(chǔ)上，積極探索按常住人口數(shù)量對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)及重大項(xiàng)目實(shí)行補(bǔ)助；在公共事務(wù)方面，提高市鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)村（社區(qū)）治安、環(huán)衛(wèi)等公共事務(wù)支出，上收事權(quán)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。積極探索按照實(shí)際管理人口數(shù)量對(duì)地方公共事務(wù)管理成本進(jìn)行補(bǔ)助。

同時(shí)，在住房保障方面，鑒于現(xiàn)有公租房和出租屋超過1億平方米的實(shí)際，主要通過規(guī)范公租屋建設(shè)和出租屋管理、出臺(tái)公租房管理辦法、建立覆蓋中低收入戶籍人口并惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的新型住房保障體系予以保障。同時(shí)，探索創(chuàng)新從實(shí)物保障向發(fā)放房租補(bǔ)助過渡，由“補(bǔ)磚頭”轉(zhuǎn)為“補(bǔ)人頭”。

“上述五類基本公共服務(wù)支出責(zé)任的分擔(dān)辦法，依然是一個(gè)原則性辦法，具體怎么操作，還有待省級(jí)財(cái)政和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的進(jìn)一步明晰。”東莞市一位官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹。

王列軍指出，從以往經(jīng)驗(yàn)來看，無論是義務(wù)教育、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障，實(shí)際的支出責(zé)任主要由地方承擔(dān)，市縣地方政府承擔(dān)了70-80%，省級(jí)和中央政府承擔(dān)得相對(duì)較少。“在中央政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，通常是傾斜向經(jīng)濟(jì)能力較為落后的中西部。”

“通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持農(nóng)民工市民化，應(yīng)符合事權(quán)和支出責(zé)任相符合的原則，這就要求各級(jí)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和義務(wù)教育這些基本公共服務(wù)的事權(quán)必須劃分清楚。”財(cái)政部財(cái)科所研究員趙云旗對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析，“目前這三項(xiàng)基本公共服務(wù)的事權(quán)并沒有劃分清楚，因此我建議，在中央頂層設(shè)計(jì)層面，應(yīng)率先厘清政府間的事權(quán)劃分，明確各級(jí)政府的支出責(zé)任。”

趙云旗建議，“我建議應(yīng)將養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和義務(wù)教育的事權(quán)上調(diào)到中央，由中央通過均衡性轉(zhuǎn)移支付去支持地方城鎮(zhèn)化，而地方政府主要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房保障、治安和環(huán)衛(wèi)等支出責(zé)任。”

農(nóng)村宅基地如何改？

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制之外，《試點(diǎn)方案》中提到的農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化也至為關(guān)鍵。

對(duì)此，發(fā)改委規(guī)劃司城鎮(zhèn)化處官員鄔曦撰文指出，長期以來，幾億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工、人地分離，既導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地閑置空置，又導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和住宅用地需求迅速增長，造成城鄉(xiāng)“兩頭占地”的壓力。與此同時(shí)大量在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏退出宅基地的合理渠道，無法通過盤活土地資產(chǎn)來改善生活、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)。試點(diǎn)就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成員權(quán)益向財(cái)產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)化的可能路徑。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶建議，首先應(yīng)放寬農(nóng)民房屋流轉(zhuǎn)的限制條件，允許農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉(zhuǎn)而必然產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有者，可向購買農(nóng)房、從而購買了宅基地使用權(quán)的人收取一定的集體土地使用權(quán)有償使用費(fèi)。對(duì)購買農(nóng)房者應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格的資格條件和使用、維修改造規(guī)定，防止城市資本一窩蜂地到農(nóng)村買房。其次，放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件。這需要一個(gè)長期的過程，也需要很多前提條件。比如宅基地不能再無償取得、明確使用期限等。

“由此可見，農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)涉及的內(nèi)容復(fù)雜，改革風(fēng)險(xiǎn)較大。”前述地方政府官員指出，這項(xiàng)改革的推進(jìn)也要注意建立好中央與地方的改革風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，盡量減少地方試點(diǎn)的政治風(fēng)險(xiǎn)。”