新型城鎮(zhèn)化試點任務(wù)拆解：哪些是試點該做的,，哪                   些是頂層設(shè)計該做的

“《試點方案》規(guī)定了5項試點任務(wù),，64個地區(qū)的試點內(nèi)容各有側(cè)重，不會平均用力,。”一位地方試點官員對21世紀經(jīng)濟報道記者介紹,，整體來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制,、農(nóng)村宅基地改革試點這兩項試點內(nèi)容尤為引人關(guān)注,。

該官員指出，這兩項試點內(nèi)容不僅要靠地方的試點探索,，更要靠中央的頂層設(shè)計,。“新型城鎮(zhèn)化是新事物，但試點先行并非新思路,，我建議國家在推進試點的過程中，要做到地方試點與頂層設(shè)計的有機結(jié)合,，并分辨清楚哪些是試點該做的,，哪些是頂層設(shè)計該做的，做好改革的優(yōu)先順序,。”

應(yīng)合理確定基本公共服務(wù)支出的政府間事權(quán)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要多大成本,，怎么分擔？這是包括試點在內(nèi)的各個地方政府非常關(guān)心的內(nèi)容,。

從21世紀經(jīng)濟報道掌握的安徽,、江蘇,、福建晉江和廣東東莞四個試點的工作方案來看，它們大都原則性地提出了政府合理負擔,、企業(yè)依法負擔和個人自愿負擔的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制,。

值得關(guān)注的是，東莞估算了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本為每人20萬元,，其中政府成本16.7萬,。

“不同地區(qū)估算出來的成本不同，總成本涉及到政府,、企業(yè)和個人投入,，其中最值得關(guān)注的是政府的投入成本，這是大頭,，而企業(yè)和個人需要承擔的養(yǎng)老和醫(yī)療保險部分更多地通過執(zhí)行《勞動法》去落實,。”國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部副研究員王列軍對21世紀經(jīng)濟報道記者分析。

在前述四個試點中,，只有東莞提出了五類基本公共服務(wù)的實施路徑和分擔辦法,。其中，在義務(wù)教育方面,，主要通過完善積分入學制度,、向民辦學校購買服務(wù)、建立與經(jīng)常性教育支出掛鉤的市內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付體系解決,；在社保方面,，主要強化企業(yè)依法繳納社保、落實同工同酬,、加強技能培訓的投入責任,。政府方面，對戶籍居民養(yǎng)老保險繳費補助按照現(xiàn)行分配原則分擔,，醫(yī)療保險建議省級財政在承擔基數(shù)支出的同時,，加大對超出基數(shù)部分支出的轉(zhuǎn)移責任。

在醫(yī)療衛(wèi)生方面,，主要通過加大財政和社會資本投入,，提高供給質(zhì)量和能力。在現(xiàn)有分擔體制基礎(chǔ)上,，積極探索按常住人口數(shù)量對基本公共衛(wèi)生服務(wù)及重大項目實行補助,；在公共事務(wù)方面，提高市鎮(zhèn)財政對村（社區(qū)）治安,、環(huán)衛(wèi)等公共事務(wù)支出,，上收事權(quán)，提高公共服務(wù)質(zhì)量,。積極探索按照實際管理人口數(shù)量對地方公共事務(wù)管理成本進行補助,。

同時,，在住房保障方面，鑒于現(xiàn)有公租房和出租屋超過1億平方米的實際,，主要通過規(guī)范公租屋建設(shè)和出租屋管理,、出臺公租房管理辦法、建立覆蓋中低收入戶籍人口并惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的新型住房保障體系予以保障,。同時,，探索創(chuàng)新從實物保障向發(fā)放房租補助過渡，由“補磚頭”轉(zhuǎn)為“補人頭”,。

“上述五類基本公共服務(wù)支出責任的分擔辦法,，依然是一個原則性辦法，具體怎么操作,，還有待省級財政和中央財政轉(zhuǎn)移支付政策的進一步明晰,。”東莞市一位官員對21世紀經(jīng)濟報道記者介紹。

王列軍指出,，從以往經(jīng)驗來看,，無論是義務(wù)教育、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險,、醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障,，實際的支出責任主要由地方承擔，市縣地方政府承擔了70-80%,，省級和中央政府承擔得相對較少,。“在中央政府的專項轉(zhuǎn)移支付中，通常是傾斜向經(jīng)濟能力較為落后的中西部,。”

“通過財政轉(zhuǎn)移支付支持農(nóng)民工市民化,，應(yīng)符合事權(quán)和支出責任相符合的原則，這就要求各級政府在養(yǎng)老保險,、醫(yī)療保險和義務(wù)教育這些基本公共服務(wù)的事權(quán)必須劃分清楚,。”財政部財科所研究員趙云旗對21世紀經(jīng)濟報道記者分析，“目前這三項基本公共服務(wù)的事權(quán)并沒有劃分清楚,，因此我建議,，在中央頂層設(shè)計層面，應(yīng)率先厘清政府間的事權(quán)劃分,，明確各級政府的支出責任,。”

趙云旗建議，“我建議應(yīng)將養(yǎng)老保險,、醫(yī)療保險和義務(wù)教育的事權(quán)上調(diào)到中央，由中央通過均衡性轉(zhuǎn)移支付去支持地方城鎮(zhèn)化,，而地方政府主要承擔基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、住房保障,、治安和環(huán)衛(wèi)等支出責任。”

農(nóng)村宅基地如何改,？

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制之外,，《試點方案》中提到的農(nóng)村宅基地改革試點對推進城鎮(zhèn)化也至為關(guān)鍵。

對此,，發(fā)改委規(guī)劃司城鎮(zhèn)化處官員鄔曦撰文指出,，長期以來，幾億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城務(wù)工,、人地分離,，既導致農(nóng)村大量宅基地閑置空置，又導致城市基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù)和住宅用地需求迅速增長,，造成城鄉(xiāng)“兩頭占地”的壓力。與此同時大量在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏退出宅基地的合理渠道,，無法通過盤活土地資產(chǎn)來改善生活,、實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)。試點就是要改革完善宅基地管理制度,，探索宅基地成員權(quán)益向財產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)化的可能路徑,。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶建議，首先應(yīng)放寬農(nóng)民房屋流轉(zhuǎn)的限制條件,，允許農(nóng)房抵押,、擔保、轉(zhuǎn)讓,，并允許因房地不可分離,、隨房屋流轉(zhuǎn)而必然產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為宅基地的所有者,，可向購買農(nóng)房,、從而購買了宅基地使用權(quán)的人收取一定的集體土地使用權(quán)有償使用費。對購買農(nóng)房者應(yīng)設(shè)置嚴格的資格條件和使用,、維修改造規(guī)定,，防止城市資本一窩蜂地到農(nóng)村買房。其次,，放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件,。這需要一個長期的過程，也需要很多前提條件,。比如宅基地不能再無償取得,、明確使用期限等。

“由此可見，農(nóng)村宅基地改革試點涉及的內(nèi)容復(fù)雜,，改革風險較大,。”前述地方政府官員指出，這項改革的推進也要注意建立好中央與地方的改革風險分擔機制,，盡量減少地方試點的政治風險,。”