各地申請撤縣設市數(shù)量年關一過，扶余市的書記和市長就帶隊出去跑招商，“一拿出名片，市的頭銜可比以前扶余縣的名片受重視多了”，扶余官員認為，這是變市之后最大的甜頭。
據(jù)統(tǒng)計，像扶余一樣希望得到招商，在民政部排隊申請變市的縣已超200個。
縣希望變身成市的高溫不退，兩年前期待的解禁成為“謹慎的解凍”，兩年中除吉林扶余、云南彌勒，就只有青海玉樹、云南香格里拉、四川康定三縣如愿換牌，且三市都是州府所在地。
新的設市標準歷時多年尚未出爐，專家頻頻呼吁加速重啟撤縣設市，認為“緊迫程度不亞于放開二胎”。南都記者獨家獲知，“難產(chǎn)”13年的設市新標準預計今年內(nèi)發(fā)布。但如何避開18年前的失控誤區(qū)，將決定解凍后的撤縣設市能否走遠。
申請現(xiàn)狀
200余縣盼審批加速
2013年除吉林扶余、云南彌勒，就只有青海玉樹撤縣設市，2014年，云南香格里拉撤縣設市，今年僅康定變市成功。這被學者解讀為“謹慎的解凍”。
何方洪和同事忙碌了兩年多，將《關于奇臺縣撤縣設市的請示》從新疆昌吉州上報到新疆自治區(qū)政府，自治區(qū)政府開完會后將遞交民政部。何方洪清楚，一旦遞進民政部，就只能“等著了”。
原在昌吉州奇臺縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局工作的何方洪參與了撤縣設市籌備工作。與許多縣一樣，奇臺縣在2011年動手籌備設市，因當年十八大報告提出“對具備行政區(qū)劃條件的縣可有序改市”。
根據(jù)各地政府官網(wǎng)和政府工作報告，何方洪統(tǒng)計到2014年4月，已遞交申請在民政部排隊的縣超200個，全國有計劃撤縣設市的縣多達四五百個。
1997年國家暫停撤縣設市。這之后希望擁有新身份的縣，仍源源不斷遞交申請。
沒有更新的標準參照，何方洪他們就對照1993年的撤縣設市標準和2005年未公開標準，奇臺縣有幾個小標準不符合，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設一項中鎮(zhèn)需占50%，奇臺縣就一邊準備撤縣申請，一邊準備兩個鄉(xiāng)的撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)申報材料。
去年何方洪離開奇臺到湖南懷化規(guī)劃局工作，他在自辦的中國城鎮(zhèn)規(guī)劃網(wǎng)上不斷更新著撤縣設市的數(shù)據(jù)和信息。
安徽涇縣是在去年2月才決定加入撤縣設市申請隊列的。
對比周邊省份至少20個縣級市，僅有6個縣級市的安徽覺得差距明顯，結構極不合理。于是排出20個縣“撤縣設市”名單，涇縣就在其中。
但此時已晚了一拍，涇縣的撤縣設市籌備人員了解到的情況是，全國已有165個縣“撤縣設市”申報材料報民政部待審批，隊列中，安徽僅有一個潛山縣。還有6個縣在安徽省政府排隊等候?qū)徟才旁跊芸h前頭。
撤縣設市申請熱度不退，但被開閘放行的卻極為罕見。南都記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2013年除吉林扶余、云南彌勒，就只有青海玉樹撤縣設市，2014年，云南香格里拉撤縣設市，今年只有康定變市成功。這被學者解讀為“謹慎的解凍”。
中科院院士陸大道分析說，撤縣設市通過率不高，原因可能在于有些申請縣實際的經(jīng)濟結構和特征，還是以農(nóng)村地區(qū)為主，縣城的經(jīng)濟力量和城市的第二、三產(chǎn)業(yè)不是很強，如果按照城市建制和城市系統(tǒng)來管理，廣大農(nóng)村地區(qū)還不一定適應。
陸大道覺得，能否撤縣設市，主要是看這個縣和縣城的中心政府所在地的經(jīng)濟實力，及全縣范圍內(nèi)的經(jīng)濟結構，是否達到城市系統(tǒng)來管理的具體要求。
一位在申報中與地方政府多有接觸的中科院學者認為，現(xiàn)在還沒放開撤縣設市，有些通過的縣只是考慮了民族等特殊情況，比如新疆的兵團所在地和州府所在地。
國家行政學院經(jīng)濟學部教授馮俏彬在研究了行政區(qū)劃改革的課題后提出，“必須立即重啟撤縣改市，這個改革重啟的重要性和緊迫程度一點兒都不亞于放開二胎”。
歷史賬單10年里僅有15%的縣改市
從行政級別上說，縣與縣級市是同級，但二者功能上各有側重。縣的工作重心是“三農(nóng)”，而市的主要功能是發(fā)展工業(yè)、建設城市等。并且相對于縣，縣級市可獲得更多政策好處。
我國撤縣設市始于1983年。1983至1986年，我國約有100個縣成為縣級市。國家于1986年提高門檻和標準，仍有大規(guī)模縣申請成為縣級市，國家亦于1993年再次提高撤縣設市的要求。
在1994年10月，中央發(fā)函要求各級停止“撤縣設市”，1997年，國務院批準最后一個撤縣設市的行政區(qū)湖北漢川后，正式凍結縣改市。整場改革歷時10年多，超過400個縣或者說接近15%的縣成為縣級市。
“鑒于撤縣設市的諸多好處，當時大家一哄而上。盡管當時各省都做了設市預測與規(guī)劃，但并沒嚴格執(zhí)行，若干當時經(jīng)濟發(fā)展程度尚不高的縣也急于設市，突破了規(guī)劃所設定的有序發(fā)展，造成了有些市不太名副其實的情況”，中科院地理科學與資源研究所研究員、博士生導師蔡建明總結說。
時至今日，為何撤縣設市仍然高潮不減？南都記者采訪的多位研究學者表達了相似觀點。
從行政級別上說，縣與縣級市是同級，但二者功能上各有側重。縣的工作重心是“三農(nóng)”，而市的主要功能是發(fā)展工業(yè)、建設城市等。并且相對于縣，縣級市可獲得更多政策好處。例如獲得更多非農(nóng)用地指標，這是招商引資的重要一環(huán)。另外，設市后，在城建費用、財稅分成等方面也會得到更多優(yōu)惠。
此外，地方政府官員也有為行政級別的“升格”而推動撤縣設市，設市后可獲得更多行政權力，擴大行政架構，縣級市的領導更有可能成為上級黨委的常委，作為工業(yè)區(qū)或城區(qū)，在工資補貼等方面也會高些。
獲得了更多的政策支持，撤縣設市提升了地方績效嗎？為精準地回答這個問題，廣東外語外貿(mào)大學廣東國際戰(zhàn)略研究院黃亮雄博士與中大嶺南學院舒元教授、韓永輝博士進行過一場“數(shù)據(jù)實驗”，2013年他們發(fā)布了研究結果。
黃亮雄說，他們選取廣東省73個縣，涵蓋1985到1999年撤縣設市整個改革區(qū)間的完整經(jīng)濟數(shù)據(jù)，樣本中32個縣改為縣級市，16個縣級市位于珠三角。
黃亮雄博士分析了多種經(jīng)濟數(shù)據(jù)，“相比于沒有發(fā)生撤縣建市的縣域，發(fā)生撤縣建市的縣域獲得了更高的經(jīng)濟增長，花費更多的財政支出，但財政收入沒有明顯提高”。
黃亮雄博士認為，這可能源于在地區(qū)行政改革的同時，地方政府盲目進行G D P競爭，且地方官員的任期短暫，導致他們更關注短期內(nèi)快速提高G D P增長的財政支出，而對財政收入重視不足。
“當支出過大時，地方政府有手段借助于預算外收入，如通過借債、買賣土地，甚至賤賣國有資產(chǎn)來相抵”，黃亮雄博士認為，這導致耕地加速減少、國有資產(chǎn)流失、政府債務高筑等問題，往往是不可持續(xù)發(fā)展的。今后的撤縣設市應注重可持續(xù)性。
另一條路
縣改市凍結，縣改區(qū)流行
撤縣設區(qū)無法滿足新的發(fā)展要求。馮俏彬教授說，一些大縣、強縣，就產(chǎn)業(yè)和人口而言，早已是事實上的城市了，需要在行政身份上明確它是城市。
“自1997年后，我國的城市發(fā)展應該說更快了，但卻沒有辦法去設市，這樣很多區(qū)域發(fā)展就面臨了新的問題”，蔡建明說，這導致好多縣只能通過撤縣改區(qū)來尋求出口。
隨著“縣改市”的凍結，縣改區(qū)模式開始流行，市轄區(qū)數(shù)量持續(xù)增加。截至2013年底，共增加了154個市轄區(qū)，年均增加近10個。
南都記者據(jù)民政部官網(wǎng)信息統(tǒng)計，2014年共有23個縣撤縣設區(qū)。
“有些做得比較好、比較貼合實際，比如杭州，把周邊的一些縣擴入?yún)^(qū)，帶動了更大區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展”，蔡建明分析說，有些可能在擴張中相對需要商榷。
撤縣設區(qū)的城市新成員，也面臨一些尷尬，比如一些新規(guī)或政策要將這些新成員除外。
去年獲批進入杭州市的富陽區(qū)最近面臨了一次“括弧”尷尬，杭州年初發(fā)布的“人才新政27條”中，人才居住落戶條款里出現(xiàn)了“(不含富陽區(qū))”字樣。不過，也有一些縣“寧市不區(qū)”。
最大的利益沖突是在財政、規(guī)劃、項目審批等權限上：原本長興縣80%財政收入留給自己，變區(qū)后就要交一半給湖州；規(guī)劃沒了自主權，招來的項目也可能被“調(diào)劑”走，公務員工資也可能下降……
撤縣設區(qū)無法滿足新的發(fā)展要求。馮俏彬介紹說，從全國范圍看，一些大縣、強縣，就產(chǎn)業(yè)和人口而言，早已是事實上的城市了，需要在行政身份上明確它是城市，“撤縣設市不只是變換一個名稱，而是涉及復雜的行政管理、權力配置、機構設置和人員編制，還有一些很現(xiàn)實的組織管理和公共服務的機構、人員，權限等”。
馮俏彬介紹說，還有一種情況是在中西部地區(qū)，適應新型城鎮(zhèn)化要求，需要分布一些城市節(jié)點，那么就要從行政建制上創(chuàng)造條件主動而為。
標準修訂
“難產(chǎn)”設市新標準年內(nèi)公布
“新的標準已經(jīng)征求過好幾輪意見了，設市標準有所提高，但現(xiàn)在有些問題還在討論和制定中”，一位參加過標準制定討論會的學者介紹說。
目前我國公開的撤縣設市標準，是1993年國務院批轉(zhuǎn)的民政部《關于調(diào)整設市標準報告》的通知，報告中，以每平方公里人口密度劃分三大類，下分人口、經(jīng)濟、基礎建設9個小類要求，當年，我國的城鎮(zhèn)化水平不到30%。
被湖南新化縣等申請設市的縣奉為衡量尺度的申報標準，是一套被民政部和學者多次批評“嚴重過時”的指標。
十年后，我國城鎮(zhèn)化呈快速發(fā)展趨勢，2002年城鎮(zhèn)化水平近38%，新華社當年年底從民政部了解到，國家正抓緊修訂設市標準，優(yōu)化設市模式。
民政部有關負責人當年在受訪時說，1993年的設市標準，已不能適應國家經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。“例如標準偏低，指標體系不盡合理，設市模式不夠完善等”。
2011年十八大報告中再提“完善設市標準”，但新一輪的申請設市熱潮中，1993年標準仍是一些縣的申報刻度尺。
南都記者了解到，像新疆奇臺縣等部分縣的申報，目前基本參照的是2005年的未發(fā)行方案。
這份《國務院2005年撤縣建市(縣級市)建議標準》中，提高了1993年標準，比如在相差不多的人口密度基礎上，對國內(nèi)生產(chǎn)總值各有數(shù)十億的提高，對城區(qū)公共基礎設施新增綠化要求，還新增社會服務設施。還增加了對全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)中建制鎮(zhèn)數(shù)量最低不低于半數(shù)的新要求。
十年過去，新的設市標準遲遲沒公開，但很多縣都超過了之前標準，甚至已有標準無法真實地反映當?shù)氐某鞘谢健?/p>
參照1993年標準，每平方公里人口密度四百人以上的縣，人民政府駐地所在鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于十二萬，但當前，很多經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)，外來務工人員甚至超過戶籍人口，比如浙江蒼南縣龍港鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)人口超40萬，很多是外來務工人員。
“即便在中西部地區(qū)，也有很多縣城的城區(qū)人口超過這個標準，比如陜西神木縣。”何方洪說，國家設市審核時，這些外來非農(nóng)人口并沒有算在其中。
在排隊中的一些“活躍分子”，經(jīng)濟水平也早已遠超之前的設市經(jīng)濟杠桿。神木縣2012年G D P突破千億元大關，而根據(jù)1993年設市標準，只需滿足G D P不低于6億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比達20%以上等條件。
“我國現(xiàn)有的設市標準和模式不夠完善，缺少市轄區(qū)的設置標準”，中科院地理科學與資源研究所副研究員、博士王開泳在《行政管理改革》雜志撰文評論說，“我國的設市門檻較低，比較重視經(jīng)濟指標和人口指標，而忽視社會發(fā)展指標以及生態(tài)環(huán)境指標，對基礎設施建設的指標考核還不到位，使得一部分市的城市建設和城市風貌較差，質(zhì)量不高”。
更多學者公開呼吁盡快設定新的設市標準。民政部部長李立國在2013年年底的新聞發(fā)布會上表示，民政部正調(diào)研行政區(qū)劃設置方面提出的新要求，將提出對1993年設市標準的修改意見，形成和完善新的設市標準。
“不是所有的縣，也不是多數(shù)縣能夠改市、改區(qū)，而是人口密度、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)集聚的人口，尤其是非農(nóng)業(yè)人口達到城市化標準，且各項經(jīng)濟總量指標達到城市化程度，才構成撤縣設市和撤縣改區(qū)的條件。”李立國說。
“新的標準已征求過好幾輪意見了，設市標準有所提高，但現(xiàn)在有些問題還在討論和制定中”，一位參加過標準制定討論會的學者介紹說。
去年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014- 2020年)》公布，何方洪認為，這個規(guī)劃與新的撤縣設市標準應該有影響和緊密聯(lián)系，比如設立建制市的規(guī)模，與國家新出臺的城市規(guī)模標準就有關系。
“新的標準預計將在今年內(nèi)公布”，接近民政部的人士透露說。南都記者致函民政部詢問具體的標準公布時間表，對方以發(fā)布權在國務院未予回應。
放開之后
新一輪設市建議“兩個弱化”
要弱化量化指標在能否設市上面的決定性作用，還要有更細的監(jiān)管，否則將意味著機構、官位和行政成本急劇增加。
目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平。大批完成實際“變身”的縣，迫切等待撤縣設市大門被徹底推開。
蔡建明認為，撤縣設市凍結期，我國經(jīng)濟和城市發(fā)展都有很大提升和飛躍。解凍初期如果申請量有一個大增長，應是可理解的。
但一位參與標準制定的學者預測說，標準放開后，不會引起城市申請井噴情況。“十八大文件明確說要有序設市，要看它的布局條件，還有其他的一些東西。提出有序設市以及制定這些標準，也是防止大家一哄而上，給社會輿論造成一種錯覺”。
“為防止重蹈覆轍，這輪撤縣設市一定要做一些改變。”馮俏彬認為，上一輪撤縣設市中，達到指標就可設市，達不到就“做到”。
“重新修改標準，只能作為一個門檻條件。新一輪撤縣設市中，一定要有兩個弱化。”馮俏彬建議，一是弱化量化指標在能否設市上面的決定性作用，比如經(jīng)濟總量、財政收入達到多少、人口達到多少等。可以有指標，但絕不能唯指標論。
另一個弱化，關乎撤縣設市和行政級別的直接的聯(lián)動關系，這被馮俏彬看做“新一輪撤縣設市中的重點問題”。
“撤縣改市對很多官員來講，意味著更大的權力，更高的位置，更多的機構，更多的財政收入，意味著一切。所以，縣改市在有些條件不變的情況下，一旦控制不好，背后意味著機構、官位和行政成本急劇增加。”馮俏彬提醒，不能把撤縣設市單純理解成簡單升格。
蔡建明也提醒說，在實施中，撤縣設市的監(jiān)管一定要比過去更細。
“還是應先有一個設市預測與規(guī)劃的頂層設計。可以由政府委托，由相對獨立的第三方來參與規(guī)劃設計。”蔡建明建議，通過第三方認證，確定優(yōu)先設市的滾動推薦名單，再上報有關部門審批執(zhí)行。
“如果政府既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者，就有可能在不同利益集團的干擾下，使得本應科學發(fā)展的這樣一個過程被扭曲”，蔡建明說。
廣東情況
“撤縣設區(qū)”是主流
撤縣設市，還是撤縣設區(qū)？雖然只都是行政區(qū)劃更改的“一字之差”，但從城鎮(zhèn)化思路上來講，兩者可謂大相徑庭。
從廣東近年的情況看，“撤縣設區(qū)”是主流，尤其是在粵東西北地區(qū)。在珠三角，“撤縣設區(qū)”也成為城市發(fā)展的主流思路，一些已經(jīng)完成“撤縣設市”的縣級市，再撤市設區(qū)的呼聲很高。
粵東西北：“小馬拉大車”現(xiàn)象普遍
在粵東西北地區(qū)，撤縣改區(qū)多由地級市推動，擴大城區(qū)面積，增強對其他縣域的輻射帶動能力。推進中心城區(qū)擴容提質(zhì)成為城市發(fā)展戰(zhàn)略，獲得省里明確支持，力爭每市都有一個縣改區(qū)，打造新的“百萬人口級”大城市。近兩年來，已有清新縣、揭東縣、潮安縣、梅縣、電白縣、陽東縣、云安縣完成“撤縣設區(qū)”，其他縣也在緊鑼密鼓推進。
但“小馬拉大車”也是地級市抱怨的普遍現(xiàn)象。如潮州市在潮安縣撤縣設區(qū)后，市區(qū)面積從152.5平方公里增至1413.9平方公里，幾乎是原來的10倍。戶籍人口從原來的35.1萬增至160.4萬。梅縣撤縣設區(qū)后，梅州市區(qū)面積由298平方公里變?yōu)?053平方公里，也擴至9倍多。
“城區(qū)狹小的弊端是多方面的，”梅州市市委原書記朱澤君曾就此表示，一方面建設用地嚴重不足，搞得了城市搞不了產(chǎn)業(yè)，搞得了產(chǎn)業(yè)又搞不了城市。另一方面，環(huán)境容量小，產(chǎn)業(yè)難拓展，想建個污水和垃圾處理廠，都很難找到合適地帶。
根據(jù)廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展的“十二五”規(guī)劃，廣東將依托粵東西北地級市中心城區(qū)擴容提質(zhì)，培育若干個100萬以上人口規(guī)模的大城市。
珠三角：撤縣設市后又想變區(qū)
與撤縣設市相比，廣東近兩年撤縣設區(qū)、撤市設區(qū)可謂高歌猛進，帶來城市城區(qū)面積的大擴容。與經(jīng)濟強縣獨立發(fā)展的意愿相比，很多城市郊區(qū)的市縣，更樂于融入大城市城區(qū)“傍大款”一起發(fā)展。
最典型的是從化、增城、花都三市變區(qū)，融入大廣州。三地與廣州主城區(qū)的距離都較遠，融入城市可得到統(tǒng)一規(guī)劃考慮，但又不礙于自身的城市布局。在心理距離上與大城市也拉得更近，公共服務配套也將更加完善。
增城從謀劃申報到撤市改區(qū)，歷時10年，獲批復后，當?shù)胤績r應聲而漲，被視作居住環(huán)境、交通配套等改善的重大利好。
[撤縣設市大事記]
●1983年江蘇常熟撤縣設市獲批。
●1983至1986年我國約有100個縣成為縣級市。
●1986年 國家提高撤縣設市門檻和標準。
●1993年國家再次提高撤縣設市的要求。
●1994年10月中央發(fā)函要求各級停止“撤縣設市”。
●1997年國務院批準最后一個撤縣設市的行政區(qū)湖北漢川后，正式凍結縣改市。整場改革歷時10年多，超過400個縣或者說接近15 %的縣升級為縣級市。
●2011年十八屆三中全會《決定》提出，優(yōu)化行政區(qū)劃設置，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。
