城鎮(zhèn)化不是蓋房子、遷人口那么簡單,，而是涉及社會(huì),、經(jīng)濟(jì)、文化,、農(nóng)業(yè),、就業(yè)、交通,、環(huán)境,、土地、資源等諸多方面,。其核心目的,，不能局限于土地的城鎮(zhèn)化，更是要做到人的城鎮(zhèn)化,。

    因此,，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要摒棄過于注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大,、空間擴(kuò)張,、人口增長，GDP增加的模式,，而是要提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力,、促進(jìn)產(chǎn)城融合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,，最終使我們的城鎮(zhèn)成為宜居之所,。

    從1978年到2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人,，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%,，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)。而城市數(shù)量則從193個(gè)增加到658個(gè),，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè),。改革開放以來,，我國城鎮(zhèn)化基本特點(diǎn)是：起點(diǎn)低、速度快,。

    在2014年清華新型城鎮(zhèn)化發(fā)展論壇上,，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、清華大學(xué)客座教授林炎志說：“中國的城鎮(zhèn)化被世界認(rèn)為是空前規(guī)模,、空前速度的,。”在他看來，中國城鎮(zhèn)化每年以創(chuàng)造一個(gè)芝加哥的速度進(jìn)行,，這在歷史上的確是空前的,，是很難想像的，而因此面臨的問題和困難也是空前的,。

    “ 離土不離鄉(xiāng) ” 也是城鎮(zhèn)化

    “城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高的自然規(guī)律,。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，城市其他方面的發(fā)展需要?jiǎng)趧?dòng)力,，因此,，城鎮(zhèn)化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)過程。”國務(wù)院參事,、清華大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究中心主任施祖麟告訴記者,。

    但是，在之前,，“離土離鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化過程,，引發(fā)了一系列問題。如流動(dòng)人口管理,、大城市病,、中小城鎮(zhèn)空殼化等。從過去側(cè)重發(fā)展大城市,，到如今注重中小城市的發(fā)展,，“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化，已經(jīng)成為在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不得不面對(duì)的新課題,。

    “從前幾年開始,，部分農(nóng)民工開始返鄉(xiāng)。”施祖麟認(rèn)為,，這為就地城鎮(zhèn)化提供了客觀契機(jī),，“相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工‘折返式’進(jìn)城，即在大城市積累一定資金和技術(shù)后返回家鄉(xiāng),，選擇進(jìn)入門檻更低的小城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè),。”

    在他看來，這種“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化正在成為一種自然選擇,。這是因?yàn)樵S多農(nóng)民工在城市的生活水平，比不上城市居民的水平。在教育和社會(huì)保障等方面,，也因諸多壁壘難以享受到同城待遇,。

    劉海濤，就是“折返”隊(duì)伍中的一員,。2006年,，當(dāng)時(shí)剛滿18周歲的他汽修學(xué)校中專畢業(yè)后只身來到北京，成了北京公交集團(tuán)保修分公司五廠的一名合同工,。“來北京工作整整8年多了,，現(xiàn)在還是合同工，到2015年第三次合同到期后,，我打算回老家縣城自己開個(gè)汽車修理店,。”8年時(shí)間，劉海濤一晃就從一個(gè)毛頭孩子到了成家的年紀(jì),。“現(xiàn)在,，我每個(gè)月工資6000多元，有五險(xiǎn)一金但沒有編制和戶口,，就以這個(gè)收入水平在北京成家太不現(xiàn)實(shí),。”這是他決定回老家發(fā)展最直接的理由。據(jù)他說,，和他同期進(jìn)入廠的工友,，不少在最近幾年陸續(xù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

    施祖麟認(rèn)為,，如果特大城市嚴(yán)格控制人口和規(guī)模的話,，中小城市、就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間就會(huì)很大,。加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程,，促進(jìn)就地城鎮(zhèn)化是一種選擇。

    據(jù)統(tǒng)計(jì),，2013年底,，全國農(nóng)民工總量達(dá)到2.69億人，以農(nóng)民工為主體的外來人口對(duì)城市化率的貢獻(xiàn)率已經(jīng)高達(dá)85%,?？鄢?ldquo;半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)下的農(nóng)民工人數(shù)，全國的城鎮(zhèn)化率大概只有35%~36%,。

    按部署,，中西部地區(qū)將就近就地城鎮(zhèn)化1億人，其目的地就包括了小城,，和城鎮(zhèn)化的中心鎮(zhèn),。“城鎮(zhèn)化就是重視小城鎮(zhèn)的作用,，因?yàn)殒?zhèn)是聯(lián)系農(nóng)村和城市的橋梁。”他說,，我國現(xiàn)在兩萬個(gè)建制鎮(zhèn)中,，建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人,。“如果按照每個(gè)建制鎮(zhèn)可容納3萬人規(guī)模測算,，理論上有再增加4.6億城鎮(zhèn)人口的巨大潛力。”

    資金和土地從何而來 ,？

    2014年政府工作報(bào)告明確提出,，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，并且“今后一個(gè)時(shí)期,，著重解決好現(xiàn)有‘三個(gè)1億人’問題,，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村,，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化,。”

    那么解決就地城鎮(zhèn)化最基本的問題來了：錢從哪里來？

    “統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化建設(shè)資金與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，拓展城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,，破解‘錢從哪里來’的問題。”施祖麟說,。在施祖麟看來,，城鎮(zhèn)化的新階段，單靠政府建設(shè)資金和傳統(tǒng)的地方融資平臺(tái)已不能滿足當(dāng)下城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求,，拓寬城鎮(zhèn)化的融資渠道,，建立城市建設(shè)債券發(fā)行制度，擴(kuò)大地方債券發(fā)行范圍,，激發(fā)民間資本投資活力都是必要的途徑,，甚至應(yīng)該思考怎么在中國城鎮(zhèn)化過程中讓國際企業(yè)參與進(jìn)來。

    在解決就地城鎮(zhèn)化中項(xiàng)目融資問題上,，國開金融投資委員會(huì)副主席修軍則提出通過PPP模式運(yùn)作城鎮(zhèn)化建設(shè)中的具體項(xiàng)目,。他說，所謂PPP模式是政府與社會(huì)資本合作（或公私合營）模式,，具體來說是指為了完成某些公共設(shè)施,、公共交通工具及相關(guān)服務(wù)而在公共機(jī)構(gòu)與民營機(jī)構(gòu)之間達(dá)成伙伴關(guān)系，簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保這些項(xiàng)目的順利完成,。“和傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的融資模式相比,，PPP的典型特征包括共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任,，是新形勢下新公共管理的一種重要實(shí)現(xiàn)方式,。”修軍說,。

    城鎮(zhèn)化作為空間的現(xiàn)代化，首先是土地的城鎮(zhèn)化,。那么,，第一問題就是新的建設(shè)用地供給問題。中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然表示,，中國的土地發(fā)展模式，導(dǎo)致每年新增城市化用地工業(yè)用地占比40%,。城市的擴(kuò)張主要是工業(yè)區(qū)的擴(kuò)張,。他指出，全球各國,，工業(yè)用地平均占比一般是城市用地的10%－15%,，而中國的城市化過程中，工業(yè)用地達(dá)40%－50%,，主要用來建開發(fā)區(qū),，還有10%－15%用來做基礎(chǔ)設(shè)施。中國只有用剩下的30%－40%的土地搞住宅,，其他國家是60%－70%,。這直接導(dǎo)致工業(yè)開發(fā)區(qū)占用土地過大，使用效率非常低,，同時(shí)商住用地密度過高,，人居環(huán)境惡劣。

    在解決土就地城鎮(zhèn)化中的土地供應(yīng)問題上,，和解決居住問題時(shí),，陶然認(rèn)為有兩辦方法：首先要保障農(nóng)民工基本居住權(quán)利，提供基本的政策性優(yōu)惠的出租房就是一個(gè)最簡便的辦法,；另外,，根本上是要將過去在城鎮(zhèn)化過程中通過“產(chǎn)城融合”的方式過度使用的的工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商住用地。

    然而,，土地的城鎮(zhèn)化涉及到一個(gè)重要問題就是,，在將農(nóng)民變成市民的過程中，原有的宅基地,、承包地等土地使用權(quán)如何處置,？

    2014年12月2日，中央通過了《關(guān)于農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革試點(diǎn)工作意見》。這意味著我國農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段,。“從地方實(shí)踐來看,，如果放開競買人限制,，市場真正建立起來，是能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同價(jià)的改革預(yù)期的,。”中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心主任唐健說,。

    （小）城鎮(zhèn)化后的公共服務(wù)

    從目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城意愿來看,，更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還是傾向轉(zhuǎn)移到大城市,，這與區(qū)域發(fā)展不平衡，中小城市和小城鎮(zhèn)就業(yè),、教育,、醫(yī)療等功能相比欠缺導(dǎo)致的對(duì)流動(dòng)人口吸引力不強(qiáng)有關(guān)。

    在就地城鎮(zhèn)化過程中,，同大中城市同等水平的公共服務(wù)如何配套成為了關(guān)乎就地城鎮(zhèn)化效果的重要問題,。因?yàn)槌擎?zhèn)化不只是蓋房子，更要把人口吸引到城鎮(zhèn)中來,。

    在第五屆財(cái)新峰會(huì)上,，投資銀行中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤對(duì)外表示，在過去二十年中,，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是土地的城鎮(zhèn)化,，但對(duì)于目前的新型城鎮(zhèn)化而言，“真正的關(guān)鍵是其他配套制度的改革,，比如財(cái)稅,、戶籍、公共服務(wù),、公共管理等方面,。也就是說，當(dāng)前農(nóng)民和城里人最大的區(qū)別并不僅僅是薪酬,，而是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè),，卻沒有得到同等的社會(huì)保障和公共服務(wù)，農(nóng)民無法享有醫(yī)療保障,，子女無法就地入學(xué)等,。”

    汪濤提供的數(shù)據(jù)顯示：根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃，未來將有1.4億人實(shí)現(xiàn)落戶,，平均每年增長2000萬左右,，遠(yuǎn)超以往每年1300萬的增長。而當(dāng)前75%左右的就業(yè)都是非農(nóng)行業(yè),，那么城鎮(zhèn)化的加速實(shí)際上是市民化的加速,。在汪濤看來，“地方政府要有錢，有動(dòng)力,。然而,，現(xiàn)實(shí)情況是地方政府享有了土地城鎮(zhèn)化增值帶來的收益，但卻沒有用這筆錢保障農(nóng)民權(quán)益的動(dòng)力,。”

    汪濤認(rèn)為,，要破解地方在提供公共服務(wù)的積極性低的難題，就應(yīng)該依靠中央提供社會(huì)公共服務(wù),，而非地方,。以保險(xiǎn)為例，只有樣本基數(shù)越大,，保費(fèi)就越低,，因此，由中央承擔(dān)責(zé)任,，更有利于打破地方利益。

    “21世紀(jì)對(duì)世界影響最大的有兩件事：一是美國的高科技產(chǎn)業(yè),，二是中國的城市化,。”這是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨的經(jīng)典斷言,。自2014年3月16日《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布以來,，城鎮(zhèn)化大幕正式拉開，新的階段,，意味著新的機(jī)會(huì),，和新的挑戰(zhàn)。